Mezinárodní srovnání systémů třídění obalových odpadů: Systém v ČR zdobí splněné cíle, efektivita a transparentnost
Využití odpadů je jedním z důležitých charakteristických znaků vyspělých ekonomik, k nimž Českou republiku již více než dekádu automaticky řadíme. Nová studie Centra ekonomických a tržních analýz je výsledkem půlročního výzkumu v oblasti systému sběru a třídění odpadu. Analýza se zaměřila na to, jak systém třídění a recyklace odpadů v České republice funguje, jak efektivní je v mezinárodním srovnání, a také na srovnání efektivity monopolních a konkurenčních systémů sběru a třídění odpadu ve vybraných zemích EU. Výsledky jsou pozitivní – český systém snese ta nejpřísnější měřítka.
V celé Evropské unii se ročně generuje asi 2,5 miliardy tun odpadu, z toho 80 miliónů tun odpadů obalových. V České republice připadá na obyvatele asi 96 kg obalových odpadů. Tlak Evropské unie na vyšší využití především obalových odpadů jde ruku v ruce s diskusemi o tom, jak by měly členské země těchto závazných cílů nejefektivněji dosáhnout – v tom totiž mají členské země volnou ruku. V případě nástrojů založených na rozšířené povinnosti výrobců obecně vzato existují dvě možnosti řešení – systémy s jedním provozovatelem (monopolní) a systémy s více provozovateli (konkurenční). „Evropská unie postavila regulaci oblasti na takzvané rozšířené povinnosti výrobců obalů – producenti obalů jsou zodpovědní za celý životní cyklus obalu, který používají pro doručení výrobku zákazníkům, tedy i za jeho následný sběr a vytřídění. A záleží na členských státech, jakou formu fungování zvolí. V České republice, stejně jako v dalších šestnácti zemích EU, systém provozuje jeden subjekt. Zajímalo nás, jak systém funguje a jak si vede v mezinárodním srovnání,“ vysvětluje pohnutky pro vznik studie Aleš Rod, ředitel výzkumu Centra ekonomických a tržních analýz.
V České republice se většina producentů obalových odpadů připojila ke kolektivnímu systému rozšířené odpovědnosti (EPR), jehož provozovatele (společnost EKO-KOM, a.s.) producenti obalů zároveň vlastní a kontrolují. Účastní se jej více než 20 tisíc firem, které zajišťují sběr obalových odpadů prostřednictvím více než 250 tisíc kontejnerů na tříděný odpad. „Z hlediska oficiálně reportovaných měr recyklace Česká republika patří k úspěšným státům – míra třídění odpadů roste, systém je nákladově efektivní a funguje transparentně. V roce 2013 byla celková míra recyklace 70 %, což řadí ČR v rámci EU na 6. místo. V recyklaci plastů je s 60 % dokonce na druhém místě,“ říká Jonáš Rais, analytik CETA a autor analýzy.
V diskusích o efektivitě systému je jako vzor často uváděno Německo. Analýzy však ukazují, že německá cesta by byla pro efektivní český systém krokem zpátky. „Překvapilo nás, to, ale základy úspěšnosti systému vznikly v době, kdy byl systém monopolní. Z analyzovaných dat vyplývá, že konkurence na úrovni provozovatelů po roce 2006 německému systému žádná velká pozitiva nepřinesla – míry recyklace nijak závratně nestouply, ale došlo k růstu transakčních nákladů systému, zvýšení administrativy a byrokracie a zvýšení míry podvádění v reportingu provozovatelů a zúčastněných firem. To se projevilo negativně na stabilitě systému a v následné legislativní smršti kontinuálně reagující na objevující se nedostatky,“ konstatuje Tomáš Benko, další z členů autorského kolektivu CETA. „Naopak jednoznačně pozitivní dopad lze v Německu pozorovat v důsledku zavedení konkurence na úrovni svozových firem ještě v době monopolního provozovatele systému,“ dodává.
Ekonomika životního prostředí představuje pro ekonomickou teorii myšlenkovou výzvu již desítky let. A ukazuje se to i v oblasti třídění a recyklace odpadů. Argument o nesporných pozitivech tržních principů a konkurence totiž může snadno narazit v umělém, regulací a politickými cíli svázaném světě, jak potvrzuje analýza CETA: „Klíčovým aspektem je proto existence politického cíle. Jakmile existuje politický cíl, vstupujeme do „second-best“ světa. A v tom dle zjištěných závěrů nepozorujeme zásadní dopad konkurenčního uspořádání provozovatelů systému na nižší náklady ani na oficiální míru třídění a využití,“ říká Jonáš Rais a dodává: „Obecně se ukazuje, že pro fungování recyklačního trhu je zásadní vhodně nastavená regulace. Aby systém mohl stabilně fungovat, musí brát v potaz negativní motivace všech zúčastněných aktérů. Přechod do prostředí s více provozovateli systému však činí tento, již z principu, velmi náročný problém ještě obtížnějším. Zahraniční zkušenost ukazuje, že konkurenční systémy jsou obvykle provázeny nižší mírou transparentnosti, zvýšením byrokracie aktérů, a také vyšší motivací jednotlivých aktérů vynakládat neproduktivní náklady na zajištění lepšího postavení, než mají aktéři ostatní. Představa, že konkurenti budou kooperovat, ale zároveň se budou chovat jako neziskové organizace, nestojí na racionálních základech. V konečném důsledku může docházet k transferu nákladů na menší účastníky systému, ať jsou to malé firmy nebo malé obce.“
Obrázek č. 1: Celková míra recyklace obalů v Evropě, 2013
Poznámka: Tmavě zelená barva vyznačuje země střední a západní Evropy, které jsou relevantní pro srovnání s Českou republikou (úspěšné systémy, které jsou ČR geograficky či kulturně relativně blízké). Šedá barva vyznačuje post-komunistické státy, které jsou pro srovnání vhodné kulturně i geograficky. Nicméně, z důvodu nízké úspěšnosti Maďarského a Polského systému se další analýza zabývá pouze Slovenskem.
Zdroj: Eurostat
Obrázek č. 2: Srovnání nákladů využití na obyvatele ve vybraných zemích EU
Poznámky: Kolektivní systém recyklace je monopolní v Belgii, České republice, Francii a Nizozemsku. Konkurenční je v Německu a Velké Británii. V Rakousku byl systém monopolní do roku 2014 (data v grafu) a od roku 2015 je konkurenční avšak jeho náklady neklesly. Vypočteno jako poplatky na tunu využitého množství na obyvatele (obalové odpady domácností). Na první pohled se zdají být náklady ve Velké Británii zdaleka nejnižší, poplatky výrobců zde ovšem pokrývají pouze asi 10 % celkových nákladů. Skutečná výše nákladu je tedy asi desetinásobná. Ve Francii poplatky pokrývají 75 % nákladů. V ostatních státech je to 100 %.
Zdroj: BIO (2014a); Eurostat, údaje z období 2010 – 2012
Obrázek č. 3: Jednotkové náklady na tříděný sběr využitelných odpadů a výkon tříděného sběru v krajích, 2014
Plné znění studie „Efektivita českého systému třídění odpadu v kontextu Evropské unie“
Zdroj: eceta.cz